Recht egal? Boris Palmer und der Einbahnfußgängerweg

Tübingens Oberbürgermeister Palmer sorgt immer wieder für Überraschungen. Nun mit dem Bekenntnis, dass ihn „die Rechtsfrage“ nicht kümmert. Eine Einführung in das Verwaltungsrecht von Heinrich Schmitz


Bild von mrkazoo auf Pixabay

Ich hatte schon mehrfach das Vergnügen, die teilweise skurrilen Verhaltensweisen des Tübinger Oberbürgermeisters aus rechtlicher Sicht zu beleuchten. Ganz ehrlich, ich werde aus dem Mann nicht schlau. Auf der einen Seite hat er eine Menge guter Ideen für seine Stadt und setzt diese auch konsequent um, auf der anderen Seite irritiert er immer wieder mit Äußerungen, die zumindest für einen Oberbürgermeister bedenklich sind.

Der neuste Streich Palmers ist die Einrichtung einer „Fußgängereinbahnstraße“ am Neckarufer ohne jede rechtliche Basis. Da der Weg dort so schmal ist, dass entgegenkommende Fußgänger den Corona bedingten Mindestabstand nicht einhalten können, wurde dieser Weg in einen Ein-Richtungs-Weg umgestaltet. Die Gestaltung wurde in der Art und Weise vollzogen, dass am Beginn des Weges ein Einbahnstraßenschild (StVO zu Zeichen 220 Einbahnstraße) mit einem Zusatzeichen 1000-12 (Fußgänger andere Straßenseite benutzen) kombiniert wurde. Diese Zeichenkombination ist ziemlich sinnlos und zwar aus mehreren Gründen: Das Einbahnstraßenschild richtet sich nach der Straßenverkehrsordnung (StVO) ausschließlich an Fahrzeuge, hat also für Fußgänger überhaupt keine rechtliche Bedeutung. Das Zusatzzeichen ist genauso sinnlos, da ein Gebot, die andere Straßenseite zu benutzen, angesichts der Enge des Weges schlicht nicht möglich ist. In der Kombination ergibt die Beschilderung nicht einmal eine Regelung, geschweige denn eine rechtswirksame.

Da mir nun die Einbahnwegregelung an der Stelle aus Gründen der Coronagefahr durchaus sinnvoll erschien, erlaubte ich mir auf der Facebookseite von Boris Palmer die aus seiner Sicht offenbar blasphemische Frage:

Wie haben Sie das rechtlich gelöst? Das Einbahnstraßenschild gilt nach der StVO ja nur für Fahrzeuge.

Ich hatte mit allen möglichen Erklärungen gerechnet, vielleicht hatte ich ja etwas übersehen, nicht aber mit der tatsächlichen Antwort des OB:

Heinrich Schmitz die Rechtsfrage interessiert mich da einfach gar nicht. Wir lösen Probleme und gut ist.

Meinen nächsten Einwand:

Ich wüsste nicht, wo 45 StVO das ergäbe und bin gespannt.

wischte Herr Palmer mit einem knappen:

Heinrich Schmitz tja, das ist der Unterschied zwischen Theorie und Praxis. Bevor ich auf die Änderung der StVO für diese Zwecke warte, mache ich es einfach und setze auf den gesunden Menschenverstand.

vom Diskussionstisch.

Wer meine Kolumnen regelmäßig liest, der weiß, dass mich der Begriff des „gesunden Menschenverstandes“ ähnlich triggert wie der des „gesunden Volksempfindens“. Der ist meistens eine Ausrede für fehlende sachliche Argumente und ein Hinwegsetzen über verbindliche Regeln. Der gesunde Menschenverstand wohnt häufig in den Köpfen von Verschwörungstheoretikern, Populisten, Staatsverächtern und Größenwahnsinnigen.

Meine anschließende erstaunte Frage lautete:

Geltendes Recht ist Ihnen egal? Hören Sie mal, Sie sind Ordnungsbehörde und an das Gesetz gebunden.

Und ja, es ist ihm offenbar egal, denn:

 Heinrich Schmitz für juristische Feinschmecker mag das interessant sein. Jeder versteht aber, was gemeint ist. Und um mehr geht es nicht. Ich bin den Leuten vom Bauhof dankbar, dass die das so einfach geregelt haben und nicht erst einen Juristen eingeschaltet.

Auf die Frage einer Mitdiskutantin:

Zu dem linken Foto: Wer hat die Schilder so angebracht und was sagt dazu die Polizei?

antwortete OB B.P.

Ich bin die Polizei und habe es so angeordnet.

Soweit zum irritierenden Rechtsverständnis des OB, das nicht nur entfernt an das Rechtsverständnis des stabilen Genies aus den USA erinnert.

Nun ist mir bewusst, dass jemand, dessen Berufsausbildung ausschließlich das erste Staatsexamen für das Lehramt im Fach Mathematik ist, nicht über vertiefte juristische Kenntnisse verfügt, und es ist mir auch bekannt, dass eine juristische Ausbildung für das Amt des Oberbürgermeisters nicht erforderlich ist. Muss ja auch nicht, dafür gibt es ja das Rechtsamt in jeder Stadt. Gleichwohl muss ein OB als Leiter und Verantwortlicher einer Kommunalverwaltung sich an Recht und Gesetz halten und kann beides nicht wie ein Sonnenkönig selbstherrlich setzen. Auch das Aufstellen von Schildern oder das Sperren eines Weges – und sei es auch nur in eine Richtung – ist Verwaltungshandeln. Und Verwaltungshandeln ist an Gesetze und Verordnungen gebunden.

Grundgesetz

Das hat schon verfassungsrechtliche Gründe. Während nämlich Art. 2 Abs. 1 GG dem einzelnen Bürger das Recht gibt, all das zu tun, was ihm in den Sinn kommt, solange das „nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt“, gilt diese Freiheit gerade für die Obrigkeit nicht.

Art. 20 Abs. 3 GG ist da recht unmissverständlich:

Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.

Da steht kein Zusatz, „Vorstehendes gilt für den Oberbürgermeister von Tübingen nicht“. Das gilt für jegliches Verwaltungshandeln. Und da jedes Handeln der Verwaltung mehr oder weniger in die Rechte der Bürger eingreift, bedarf dieses Handeln in jedem Fall einer sogenannten Ermächtigungsgrundlage, ansonsten ist es rechtswidrig.

Haupthandlungsform des Verwaltungshandelns im Umgang mit dem Bürger ist der sogenannte Verwaltungsakt (VA). Keine Sorge, das bedeutet jetzt nicht, dass Palmer sich auszieht.

Verwaltungsakt

Verwaltungsakt ist vielmehr jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.

Ein Verwaltungsakt hat drei wesentliche Funktionen.

1. Die Regelungsfunktion

Durch einen Verwaltungsakt werden Gesetze auf Einzelfälle angewandt und Rechtsfolgen begründet. Verwaltungshandeln ist immer das Anwenden von allgemeinen oder auch speziellen Gesetzen auf einen regelungsbedürftigen Einzelfall.

2. Die Titelfunktion

Ein wirksamer Verwaltungsakt stellt einen Vollstreckungstitel dar, d.h. er darf mit Zwangsmitteln wie ein Urteil durchgesetzt werden.

3. Die Rechtsschutzfunktion

Gegen Verwaltungsakte gibt es Rechtsmittel, d.h. ihre Rechtmäßigkeit kann letztlich auch von einem Gericht überprüft werden.

Voraussetzungen

Ein Verwaltungsakt wird von einer Behörde erlassen. Eine Behörde ist hiernach eine Stelle, die Aufgaben der unmittelbaren oder mittelbaren Staatsverwaltung wahrnimmt, beispielsweise der Oberbürgermeister. Ja, die Behörde ist nicht etwa die Stadtverwaltung, sondern der Oberbürgermeister himself. Klingt komisch, ist aber so. Gleiches gilt auch für Behörden wie den Landrat, den Regierungspräsidenten, den Minster etc.

Gegenstand eines Verwaltungsaktes ist eine hoheitliche Maßnahme, d.h. eine Maßnahme, wenn sie auf dem Gebiet des öffentlichen Verwaltungsrechts getroffen wird und die Behörde dabei einseitig von ihren Befugnissen Gebrauch macht. Die Behörde kann also nur im Rahmen ihrer Befugnisse handeln und ist in diesem Handeln nicht frei.

Ermächtigungsgrundlage

Vielmehr braucht es für jeden VA eine Ermächtigungsgrundlage, also eine gesetzliche Vorschrift, die die beabsichtigte Regelung ausdrücklich erlaubt. Möchte ein Bürgermeister z.B. eine bestimmte Straßennutzung bestimmen, dann geht das in Form einer sogenannten Allgemeinverfügung, die sich im Gegensatz zum einfachen VA an eine Vielzahl von Personen richtet.

Auch wenn das Herrn Palmer erstaunlicherweise schnurzegal zu sein scheint, ist alle staatliche Gewalt an Gesetz und Recht gebunden, auch seine. Für die Verwaltung folgt hieraus der eherne Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Hiernach darf sie eben nicht ohne gesetzliche Ermächtigung (Vorbehalt des Gesetzes) und nicht im Widerspruch zu bestehenden gesetzlichen Regelungen (Vorrang des Gesetzes) handeln.

Das bedeutet im Einzelnen, damit eine Behörde durch einen Verwaltungsakt handeln darf, muss eine Rechtsgrundlage sie hierzu ermächtigen. Das setzt zunächst einmal die Zuständigkeit der handelnden Behörde voraus. Die fällt nicht vom Himmel, sondern auch die muss gesetzlich geregelt sein. Genauso wichtig, wie die formelle Rechtmäßigkeit ist aber die materielle Rechtmäßigkeit.

Materiell rechtmäßig ist ein Verwaltungsakt dann, wenn er die Vorgaben seiner Rechtsgrundlage erfüllt. Zu unterscheiden ist hierbei zwischen dem Tatbestand der Rechtsgrundlage sowie den Rechtsfolgen, die sie erlaubt. Ein Oberbürgermeister, der gänzlich ohne sich für eine Rechtsgrundlage zu interessieren, handelt, weil er meint, als Inkarnation der Polizei dazu berechtigt zu sein, bewegt sich außerhalb verwaltungsrechtlicher Gefilde im Bereich der Willkür.

Der Tatbestand einer Norm stellt die Voraussetzungen für den Erlass eines Verwaltungsaktes her. Das praktische Aufstellen lustiger Schilder ohne Sinn und Gehalt, mag zwar in den Geschäftsbereich des Bauhofes fallen, allerdings handelt es sich da nur um das Anbringen der Schilder, nicht etwa um die Regelung, die hinter einem Schild steht. Verkehrsschilder stellt gemäß § 45 StVO  die Straßenverkehrsbehörde auf. Und wie Sie der Vorschrift entnehmen können, gilt das auch nur für bestimmte Zwecke, und die Schilder selbst haben eine gesetzlich geregelte Bedeutung. Ein Schild, das sich nach der StVO nur auf Fahrzeuge bezieht, kann nicht wirksam „gegen“ Fußgänger eingesetzt werden. Das Schilderverzeichnis der StVO ist kein Baukasten, aus dem jeder sich eine eigene Schilderbedeutung zusammenbasteln kann. Jedes Schild hat überall die gleiche festgeschriebene Bedeutung. Es wäre ganz witzig, wenn nun durch den schmalen Weg am Neckar jemand versucht, mit seinem Auto durchzufahren. Denn genau das erlaubt das Einbahnstraßenschild am Beginn des Weges ja ausdrücklich.

Palmerbaum

Okay. Ich glaube, ich habe Sie davon überzeugen können, dass der Palmerbaum, also die witzige Kombination zweier ungeeigneter Schilder, kein Ruhmesblatt für den sogenannten Querdenker Palmer ist, sondern eher mal wieder ein peinlicher Ausrutscher eines Querkopfs.

Dabei hatte ich ihm in seinem Thread bestätigt, dass seine Einbahnwegeidee ja durchaus richtig ist und ihm kostenlos eine, vielleicht auch zwei Lösungen präsentiert, wobei ich die erste Lösung bevorzugen würde.

Da es ja nicht darum geht, Zusammenstöße und die damit verbundene Unfallgefahr von Fußgängern zu verhindern, sondern eine Ansteckung mit dem Coronavirus, sehe ich eine Ermächtigungsgrundlage für eine Einwegregelung in § 28 IfSG. Danach kann „ die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist, treffen“. Voraussetzung ist, dass „Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt“ werden. Das kann ja zur Zeit noch jeder oder jedenfalls fast jeder sein.

Allerdings müssten man dann eine Allgemeinverfügung erlassen und auf diese durch ein simples Schild hinweisen auf dem z.B. steht:

Auf Anordnung des Oberbürgermeisters darf dieser Weg nur noch in eine Richtung begangen werden.

Die Richtung könnte man mit einem Pfeil verdeutlichen (nicht mit einem Einbahnstraßenschild), auf der gegenüberliegenden Seite könnte man ein Schild aufstellen, das Fußgängern den Zutritt unter Bezugnahme auf die Allgemeinverfügung verwehrt. Dann wäre das Ganze wirksam und man könnte ein Zuwiderhandeln sogar sanktionieren. Meinetwegen könnte das dann auch der OB mit gezücktem Dienstausweis und Handy in der Hand machen und Knöllchen verteilen. Das ist ihm bei der aktuellen Lösung verwehrt.

Wer meint, das IfSG tauge hier als Rechtsgrundlage nicht, was man vertreten kann, hätte sich der allgemeinen ordnungsbehördlichen Generalklausel bedienen können, die da sagt,

§ 1 Allgemeines

(1) Die Polizei hat die Aufgabe, von dem einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist. Sie hat insbesondere die verfassungsmäßige Ordnung und die ungehinderte Ausübung der staatsbürgerlichen Rechte zu gewährleisten. […]

§ 3 Polizeiliche Maßnahmen

Die Polizei hat innerhalb der durch das Recht gesetzten Schranken zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben diejenigen Maßnahmen zu treffen, die ihr nach pflichtmäßigem Ermessen erforderlich erscheinen.

Wie gesagt, dass der Weg da in eine Richtung gesperrt wird, ist sinnvoll. Der rechtliche Weg ist aber so, wie es gemacht wurde, ungeeignet und rechtswidrig.

Den Einwand des Topjuristen Detlef Burhoff

„Der Zweck heiligt die Mittel“? oder: Was interessiert ein Gesetz, ich bin es? Unfassbar.

konterte der Gottgleiche mit den Worten

Detlef Burhoff es gibt kein Gesetz, dass der Stadt verbietet, einen Richtungsgehweg einzurichten. Und die Paragrafenreiter, die meinen, wir müssten dafür ein eigenes Schild erfinden, statt eines vom Bauhof zu nehmen, sollen jemand anders wählen.

Soviel blanke Ignoranz wäre schon für einen normalen Bürger bewundernswert, für einen OB ist sie inakzeptabel. Wer nun aber meint, die Suche nach einer rechtlich einwandfreien Lösung sei nur für den OB im Pipi-Langstrumpf-Modus selbst überflüssiger Firlefanz und nur etwas für juristische Feinschmecker, der irrt. In die Diskussion mit Boris Palmer schaltete sich nämlich auch noch eine Tübinger Bürgermeisterin Namens Dr. Daniela Harsch ein, zuständig – bitte nicht lachen – u.a. für die Fachbereiche Bürgerdienste, Sicherheit und Ordnung, die das Vorgehen ihres OB verteidigte, deren Posts dann aber später – zumindest für mich – nicht mehr zu sehen waren.

Lappalie

Gut, könnte man sagen, was soll die Aufregung? Geht doch nur um eine Lappalie. Nun ja, wenn ein OB meint, er stünde wie Batman über dem Recht, er benötige für die Umsetzung seiner Ideen keine Rechtsgrundlage, dann ist das keine Lappalie, sondern ein Besorgnis erregendes Signal. Warum sollten sich denn die BürgerInnen an irgendetwas halten, wenn es schon die personifizierte Staatsgewalt – “Ich bin die Polizei“ – nicht tut? Sollte nicht gerade der OB ein Vorbild an rechtmäßigem Verhalten sein? Läuft der nicht sonst durch die Stadt, um Bürger zur Ordnung zu rufen? Mag ja sein, dass er seinem verstorbenen Vater im Himmel oder wo auch immer der gelandet ist, imponieren möchte, indem er den unbeugsamen Rebellen mimt. Aber dann sollte er auch ein Rebell sein, also sich nicht im Amt von der öffentlichen Hand alimentieren lassen, auf deren Regeln er ganz offen spuckt. In diesem Amt hat er gesetzliche Verpflichtungen, die er ohne Wenn und Aber einzuhalten hat. Mag sein, dass dieses Rebellentum seinen Fans mächtig imponiert, er sollte sich aber vielleicht einmal überlegen, wer ihm da bedenkenlos den Rücken stärkt, und was er mit solchen Äußerungen anrichten kann. Gesetze brauchen wir nicht und was uns nicht passt, machen wir passend? Herrgott nochmal.

Es ist schade, dass dieser im Grunde talentierte und kreative Politiker mit seinem sturen Querkopf die Chancen vertut, die er eigentlich nutzen könnte. Was spräche denn dagegen, sich ab und an mal den Rat von Experten einzuholen? Was soll die Antwort, er handele, ohne erst einen Juristen einzuschalten? Das mit dem Einwegweg hätte ein Jurastudierender innerhalb kürzester Zeit sauber lösen können. Hat der keine Verwaltungsjuristen in seinem Haus, oder trauen die sich nicht, ihm zu widersprechen? Ach ich vergaß, die fragt er ja gar nicht. Wozu auch? L‘etat c‘est moi. Wer weiß, was die da den ganzen Tag machen? Oder ist dieser Mann gegen jede Kritik allergisch und wittert dahinter stets eine feindliche Absicht? Das spräche ebenso für ein mangelndes Selbstbewusstsein wie die offenkundige Beratungsresisitenz. Ich weiß es ja nicht, kann über dieses hirnlose Hinwegsetzen über alle Regeln der Verfassung durch einen Oberbürgermeister nur den Kopf schütteln.

Es ist zu befürchten, dass dies nicht die letzte Kolumne über Boris Palmer sein wird.

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Heinrich Schmitz

Heinrich Schmitz ist Rechtsanwalt, Strafverteidiger und Blogger. In seiner Kolumne "Recht klar" erklärt er rechtlich interessante Sachverhalte allgemeinverständlich und unterhaltsam. Außerdem kommentiert er Bücher, TV-Sendungen und alles was ihn interessiert- und das ist so einiges. Nach einer mit seinen Freital/Heidenau-Kolumnen zusammenhängenden Swatting-Attacke gegen ihn und seine Familie hat er im August 2015 eine Kapitulationserklärung abgegeben, die auf bundesweites Medienecho stieß. Seit dem schreibt er keine explizit politische Kolumnen gegen Rechtsextreme mehr. Sein Hauptthema ist das Grundgesetz, die Menschenrechte und deren Gefährdung aus verschiedenen Richtungen.

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