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In akademischen Verlagen erscheinen Jahr für Jahr unzählige Bücher, die außerhalb der jeweiligen Experten-Zirkel kaum wahrgenommen werden: Monographien zu ausgefallenen Forschungsthemen, Sammelbände mit den Beiträgen zu Fachkonferenzen. Die Auflagen sind gering, der größte Teil wird in Universitätsbibliotheken verkauft, wo die Werke stehen, bis jemand einmal zu dem Thema eine Masterarbeit, eine Dissertation oder eine weitere Monographie schreibt und die bisher dazu schon erschienene Fachliteratur sichtet, um den Forschungsstand darzustellen und einen kleinen Baustein zu ergänzen.
Dass diese Bücher kein breites Publikum erreichen, liegt nicht nur an der schlichten Ausstattung dieser Bücher und am nüchternen Cover, das sie im bunten Buchmarkt fast unsichtbar macht, und auch nicht an der akademischen Sprache, in der sie verfasst sind. Es liegt auch am Preis, denn oft kostet so ein Buch mit einem Umfang von 250 Seiten knapp 100 € – das wiederum liegt allerdings auch daran, dass ein günstiger Preis eben nur bei einer großen Auflage rentabel ist. Zudem haben die akademischen Verlage auch kaum die Vertriebswege, die es bräuchte, um ihre Produkte in die Regale der Buchhandlungen zu bringen.
Das ist bedauerlich, denn immer wieder gibt es in diesem Bereich Bücher, die mitten in die öffentliche gesellschaftliche Diskussion gehören, die aber kaum wahrgenommen werden. Um eines dieser Bücher geht es hier. Es ist das Ergebnis einer Tagung, die anlässlich des 75jährigen Bestehens des Grundgesetzes 2024 stattgefunden hat, und ist 2025 erschienen. Es trägt den schlichten Titel 75 Jahre Grundgesetz und ist in der Reihe „Gesetzgebung und Verfassung“ im Nomos-Verlag, dem führenden deutschsprachigen Verlag für Rechts- und Geisteswissenschaften, erschienen. Man könnte meinen, nichts könnte langweiliger sein – aber da irrt man sich gewaltig. Die Autoren der Beiträge des Bandes widmen sich nämlich, wohl wissend, dass außerhalb der Spezialisten-Community kaum jemand davon Notiz nehmen würde, kritisch und ohne Rücksicht auf politische Befindlichkeiten der Entstehung, der Wirkungsgeschichte sowie den Stärken und Schwächen unseres hogelobten deutschen Grundgesetzes.
Inhaltsverzeichnis
Entstehungs- und (Um-)Deutungsgeschichte des Grundgesetzes
Gleich im ersten Beitrag macht Peter Hoeres, Professor für Neueste Geschichte in Würzburg, klar, dass die Entstehung des Grundgesetzes keineswegs Ergebnis einer breiten Diskussion war: „Statt des zwanglosen Zwangs des besseren Arguments ging es um handfeste Machtinteressen und Herrschaftsverhältnisse“. Der Zirkel der Beteiligten war sehr überschaubar. Nach einem Verfassungskonvent, der aus einem kleinen Kreis von Experten (aus jedem Land je ein Experte) bestand, trat der Parlamentarische Rat zusammen, der geradeeinmal aus 77 Abgeordneten der Länderparlamente bestand, wobei die Berliner nicht stimmberechtigt waren. „In den Ausschüssen und informellen Gremien fand somit eine für die breite Öffentlichkeit nicht transparente juristische Arbeit statt.“ Selbst diese keine Gruppe erzielte aber über das Ergebnis keine Einigkeit, nur die 53 Abgeordneten von CDU, SPD und Liberalen sowie zwei fränkische CSU-Abgeordnete stimmten letztlich dafür, die übrige CSU, das Zentrum, die Deutsche Partei und die KPD stimmten dagegen.
In seinem Beitrag zur Sprache des Grundgesetzes ergänzt Thomas Sprecher, die „Mitglieder des Parlamentarischen Rates von 1948/49 waren zu zwei Dritteln Beamte und zur Hälfte Juristen… Man wollte keine Parteipolitiker, sondern Fachexperten.“ Da kann man natürlich auch fragen, ob das Grundgesetz ein Text von Beamten und Juristen für Beamte und Juristen geworden ist. Sprecher verweist denn auch auf die berechtigte Forderung nach Verständlichkeit, gerade einer Verfassung: „Sie gilt als ‚Bringschuld des demokratischen Rechtsstaates‘.“ Recht soll verständlich sein „und zwar im Falle des Grundgesetzes möglichst aus sich selbst, ohne Rechtskenntnisse vorauszusetzen. Jeder und jede ihm Unterworfene sollte das Grundgesetz ohne weiteres verstehen, das heißt, unmittelbar, ohne gelehrte Kommentare bei erster Lektüre.“ – eine Forderung, die Sprecher selbst allerdings sogleich als überzogen bezeichnet.
Auf Kritik stieß das Grundgesetz von vielen Seiten, auch in den jungen demokratischen Medien wie Spiegel und ZEIT. Hoeres zitiert den ZEIT-Chefredakteur Tüngel, der die Proklamation „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus“ mit der auch heute noch interessanten Bemerkung konterte „es wird kaum eine westdemokratische Verfassung geben, in der das Volk unmittelbar so sehr von der Staatsgewalt ausgeschlossen ist wie hier“. ZEIT-Chefredakteur Friedländer habe angemerkt, dass es für die Parteien wohl unvorstellbar sei, „dass möglicherweise die Freiheit gegen sogenannte demokratische Parteien geschützt werden müsste“, was Hoeres als einen „geradezu prophetischen Satz“ bezeichnet.
67 Änderungen gab es am Grundgesetz bis zu dem Tag, an dem Hoeres seinen Aufsatz zum Druck freigab, aber er schreibt „problematischer als die Verfassungsänderungen scheinen die Umdeutungen des Grundgesetzes durch ein rechtsschöpfendes Bundesverfassungsgericht, den Gesetzgeber und nachgeordnete Behörden zu sein.“ Dafür zählt er eine Reihe von Beispielen auf, etwa den „Klimabeschluss“ des BverfG vom 24. März 2021, mit dem das Gericht „sehr weitreichende Anweisungen Richtung Planwirtschaft auf Grundlage unsicherer Prognostik … vorgegeben“ habe. Durch die Einführung der „Ehe für alle“ habe die Legislative „den Sinngehalt von Artikel 6 geradezu ins Gegenteil“ verkehrt. „Die Exekutive wiederum ging während der Corona-Pandemie äußerst robust mit den Grundrechten um.“ Und schließlich „konstruierte das Bundesamt für Verfassungsschutz, eine nachgeordnete Behörde … ein verengtes Verständnis von ‚deutschem Volk‘ als Staatsvolk; dass es damit eklatant Wortlaut und Bestimmungen des Grundgesetzes missachtete, ist mittlerweile von mehreren Juristen und Publizisten festgestellt worden.“
Ob Hoeres in seiner Kritik, Legislative, Exekutive und Judikative hätten hier problematische Umdeutungen des Grundgesetzes vorgenommen, in jedem Fall Recht hat, kann dahingestellt bleiben. Die genannten Kritikpunkte sollen zunächst aber nur beispielhaft zeigen, welche Fragen von gesellschaftlicher Brisanz in akademischen Diskussionen auftauchen. Allerdings verweist auch der Beitrag von Angelika Nußberger (siehe nächster Abschnitt) auf „die gesellschaftsverändernden Grundentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, die das Grundgesetz neu lesen“. Weiter schreibt sie „erfunden wird ein neues Menschen- und Gesellschaftsbild, das nicht nur auf einer radikalen Selbstbestimmungs-, sondern auch Selbsterfindungsmöglichkeit beruht.“
Exportschlager und Ladenhüter zeigen Probleme des Grundgesetzes
Für Nicht-Juristen besonders interessant sind vielleicht die beiden letzten Beiträge des Sammelbandes. Angelika Nußberger, ehemalige Vizepräsidentin des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und heute Akademiedirektorin an der Universität Köln, schreibt über die internationale Wirkung des Grundgesetzes. Das ist interessant, weil man einerseits erfährt, welche Elemente der deutschen Verfassung zu „Exportschlagern“ geworden und welche „Ladenhüter“ geblieben sind, man andererseits aber auch sehen kann, wie sich Elemente der deutschen Verfassung unter anderen politischen Bedingungen und bei unerwarteten Entwicklungen auswirken können.
Während sich „innovative Ideen wie eine starke Verfassungsgerichtsbarkeit und das Bekenntnis zur Menschenwürde“ beim verfassungsrechtlichen Neubeginn in Osteuropa durchgesetzt hätten, seien „etwa die schwache Stellung des Präsidenten oder der komplex strukturierte Föderalismus eher Ladenhüter“. Was Nußberger an dieser Stelle leider nicht genauer betrachtet, ist die komplizierte Definition des Gesetzgebungsverfahrens, die allerdings mit dem komplex strukturierten Föderalismus zu tun hat und die von den Grundsätzen der Gewaltenteilung nicht viel übriglässt.
Der Exportschlager Verfassungsgerichtbarkeit, den z.B. Russland, die Ukraine und Polen übernommen haben, erwies sich im Laufe der folgenden Jahrzehnte allerdings als problematisch. Das polnische Verfassungsgericht wurde „unter der PiS-Regierung politisch gekippt, sodass es nunmehr nur as der PiS nahestehenden Richterinnen und Richter zusammengesetzt ist“ und „wurde für politisch nicht durchsetzbare Reformen instrumentalisiert… Damit erwies sich die einst als ‚Krönung der Rechtsstaatlichkeit‘ gepriesene Institution als zutiefst undemokratisch.“ Ähnliches geschah in der Ukraine zu Zeiten von Janukowytsch und in Russland. „Das nach dem Vorbild des Bundesverfassungsgerichtss geschaffene russische Verfassungsgericht hat die Machtverlängerung Putins ebenso wie die Annexion der ukrainischen Territorien Donezk, Luhansk, Kherson und Saporischschja sowie der Krim verfassungsrechtlich sakralisiert.“ So sind die Ideen des Grundgesetzes in Misskredit geraten. „Andere Modelle aber lassen sich im Grundgesetz nicht finden. Insbesondere hat es keine guten Antworten auf die Aushölung des Rechtsstaats gegeben.“ „Ein resistentes Modell gegen eine Unterminierung der Justiz konnte auf der Grundlage des Grundgesetzes nicht geboten werden,“ was aber „inzwischen Gegenstand der rechtspolitischen Debatten“ sei. Das sollte, gerade wegen des großen Respekts, den das Bundesverfassungsgericht in Deutschland genießt, zu denken geben. Nußberger merkt zudem an, „dass die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in ihrer Auseinandersetzung mit dem EuGH und dem EGMR eine große Angriffsfläche bot für Fehlinterpretationen und Missbrauch durch andere Verfassungsgerichte“.
Parteienstaat und Demokratie-Defizite
In seinem „Rückblick und Ausblick“-Beitrag geht der ehemalige Richter am Bundesverfassungsgericht und heutige Lehrstuhlinhaber an der LMU München Peter Huber auf eine Vielzahl von Aspekten ein, aus denen hier nur zwei herausgegriffen werden sollen. Die Anerkennung der politischen Parteien als Einrichtungen des Verfassungslebens habe „eine parteienstaatliche Überformung des Institutionengefüges zur Folge gehabt, in der Koalitionsabsprachen und -rationalitäten und die Willensbildung auf Parteitagen und Mitgliederabstimmungen politisch wichtiger sind als die Entscheidungsfindung in Regierung und Parlament gemäß den geschriebenen Regeln der Verfassung.“ Ist das problematisch? Huber nennt im Kapitel „Defizite“ vor allem die Folge der „Marginalisierung des Abgeordneten“, die aus „dem stark hierarchisierten Parlamentsbetrieb, der faktisch weitgehend von der Regierung und/oder den Parlamentsspitzen bestimmt wird“, folgt. Er konstatiert eine „von der Verfassung so nicht vorgesehene Disziplinierung der Abgeordneten“. Vor dem Hintergrund des „Verhältniswahlrechts mit der Dominanz starrer, von der Parteiführung im Wesentlichen vorbestimmter Listen … muss der um seine Wiederwahl ringende Abgeordnete sich mehr um das Wohlwollen der Partei- und Fraktionsführung sorgen denn um die Zustimmung der Bürgerinnen und Bürger.“
Das beeinträchtige, so Huber, „die Responsivität des politischen Systems, schwächt den wichtigsten Hebel für die politische Selbstbestimmung der Bürgerinnen und Bürger und führt bei diesen zu Ohnmachtsgefühlen“. Insgesamt „lässt die Responsivität unseres politischen Systems doch zu wünschen übrig.“ Das erinnert an die oben zitierte Kritik des ZEIT-Chefredakteurs Tüngel. Huber nennt Beispiele aus der Zeit der Migrationskrise und der Pandemiebekämpfung, bei der Klimaschutzpolitik und die „Fixierung auf eine ‚Brandmauer‘“.
„Das demokratische Portfolio des Souveräns ist bei all dem überschaubar“ meint Huber. Gewählt wird selten und das „politische Establishment strebt sogar eine Verlängerung der Legislaturperiode auch für den Bund an“. Die Einführung von Volksbegehren und Volksentscheiden auf Bundesebene sei bisher nicht gelungen. „Als Ersatz gibt es ausgeloste Bürgerräte, die Demokratie simulieren sollen.“
„Unter dem Strich bleibt die Einsicht, dass Politiker nur wenig ‚Angst‘ vor den Wählern haben und diese relativ gefahrlos mit vermeintlichen Alternativlosigkeiten konfrontiert werden können. Das ist freilich Gift für die Demokratie und ihre Akzeptanz.“
Wirkung des Grundgesetzes auf Straf- und Zivilrecht
Was die Überschrift dieses Abschnitts verspricht, mag sich zunächst nach einem Fachdiskurs anhören, der wirklich nur Juristen interessiert, und wenn man in die Beiträge des Sammelbandes zu diesen Themen einsteigt, scheint sich das erstmal zu bestätigen. Liest man weiter, merkt man schnell, dass das keineswegs der Fall ist. Zum Thema Zivilrecht zeichnet Dirk Harke, Ordinarius für Bürgerliches Recht in Jena, die Diskussion um die spannende Frage nach, inwiefern die Grundrechte auch für privatrechtliche Streitfälle relevant sind. Das Grundgesetz bindet mit den Grundrechten ja „bloß Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung, nicht aber Private“. Unter Privaten kann also etwa eine Einschränkung der Wissenschaftsfreiheit oder der freien Wahl des Wohnsitzes vereinbart werden, ohne dass sich die eingeschränkte Partei sogleich ans Bundesverfassungsgericht wenden kann, um seine Freiheit einzuklagen. Heute werde, schreibt Harke, „kaum noch bestritten …, dass die Grundrechte auch zivilrechtliche Entscheidungen beeinflussen“. Zugleich sei man sich aber aus „Sorge vor einer Überformung des Zivilrechts“ einig, „dass nicht jeder Privatrechtsfall zur Verfassungsfrage gemacht werden darf“.
Im Bereich des Strafrechts sieht die Situation offenbar anders aus, denn „Strafrechtspflege ist Ausübung von Staatsgewalt, sodass die Vorgaben des Grundgesetzes unmittelbar auch für das Strafrecht und seine Anwendung gelten“ schreibt der Strafrechts-Professor Eric Hilgendorf. Dennoch macht er „Konfliktzonen“ zwischen Strafrecht und Verfassungsrecht aus. „Strafbarkeit ergibt sich nur aus dem Strafgesetz und nicht aus den politischen Vorstellungen des Richters“, schreibt er, bevor er zu einer Kritik am Stil der Argumentation und der Methodenlehre des Bundesverfassungsgerichts übergeht. „Die juristische Argumentation im Verfassungsrecht [habe sich] teilweise vom Wortlaut des Grundgesetzes deutlich entfernt“. Das erinnert an die kritischen Worte von Peter Hoeres, die oben bereits erwähnt wurden. Bei der Interpretation der Grundrechte habe das „‚Abwägen‘ von Grundrechtspositionen die Orientierung am Wortlaut in den Hintergrund gedrängt. … Die Vorteile dieser Praxis sind Flexibilität, allgemeine Verständlichkeit, Nähe zum politischen Zeitgeist und Akzeptanz in der Bevölkerung. … Zu den Nachteilen gehört allerdings die Inthronisierung von demokratisch nur unzulänglich legitimierten Richterinnen und Richtern als Quasi-Gesetzgeber“.
Fazit: Was soll’s und was nun?
Auch wenn dieser Beitrag recht lang geworden ist, wird er der Vielfalt der Beiträge, die der Band „75 Jahre Grundgesetz“ enthält, nich gerecht und man mag mir vorwerfen, dass die Auswahl der besprochenen Beiträge und der dort ausgewählten Zitate einem eigenen Interesse des Autors folgt. Das ist auch richtig. Gezeigt werden sollte, dass fast acht Jahrzehnte nach der Verabschiedung des Grundgesetzes keineswegs gesagt werden kann, dass es ein unumstrittenes Meisterwerk der Demokratie ist, das uns bei korrekter Beachtung durch die Krisen und Herausforderungen der Gegenwart sicher leiten kann. Es muss gründlich durchdacht, womöglich auch verändert oder sogar neu geschrieben werden. Es hat Schwächen, die benannt werden müssen. Ob Änderungen des Grundgesetzes möglich sind, die diese Schwächen Stück für Stück beheben, ist allerdings fragwürdig, denn diese Änderungen müssten von denen vorgenommen werden, die sich mit diesen Schächen gut eingerichtet haben und die von ihnen sogar profitieren. Vielleicht muss der Weg des Artikels 146 gesucht und gegangen werden, was allerdings mit langem Atem gut vorbereitet und in einer öffentlichen Debatte konstruktiv gestaltet werden müsste.
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