Im Anschluss an meine Kolumne von Montag ist es bei Facebook zu einigen heftigen Reaktionen gekommen. Es scheint mir sinnvoll, ein paar Dinge zu erläutern.
„Jedermannsrecht“ und „Deutschenrecht“
So wurde etwa darauf hingewiesen, dass doch in den Versammlungsgesetzen von Bund und Ländern die Versammlungsfreiheit als Jedermannsrecht, also auch als Recht von Ausländern, die sich in Deutschland aufhalten, ausgestaltet ist. Zwar, so wird da gesagt, steht im Grundgesetz, dass „Alle Deutschen“ das Recht haben, sich zu versammeln, aber die Versammlungsgesetze (ich werde mich im Weiteren nur auf das Versammlungsgesetz des Bundes beziehen, welches in den Bundesländern angewandt wird, die keine eigenen Versammlungsgesetze haben) erweitern dies eben auf „Jedermann“, also auch auf Ausländer. Das ist richtig, war aber nicht mein Thema. Genauer, es ging ja darum, was aus dem Grundgesetz folgt, weil die Versammlungsgesetze ja jederzeit von den Landesparlamenten oder dem Bundestag geändert werden könnten, das Grundgesetz aber nicht so einfach geändert werden kann. Und nach dem Grundgesetz ist die Versammlungsfreiheit eben ein sogenanntes „Deutschenrecht“.
Das führt auch dazu, dass Ausländer, denen etwa von den Behörden oder von der Polizei Beschränkungen bei der Ausübung der Versammlungsfreiheit auferlegt werden, eben nicht bis zum Bundesverfassungsgericht gehen können, um dieses Recht einzuklagen.
Auch Kommentatoren, die das bedauern, weil sie die Versammlungsfreiheit für ein grundlegendes Menschenrecht halten, sehen diese Tatsache sehr klar. So schrieb Hartmut Vogel schon 1968 in einem Aufsatz (APuZ 26/1968), der heute noch von der Bundeszentrale für politische Bildung bereitgestellt wird:
„Der Ausländer kann sich aber bei einem Verstoß gegen sein Versammlungsrecht nicht auf das Grundgesetz berufen und auch keine Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung der Menschenrechtskonvention erheben, wie das Bundesverfassungsgericht einmal allgemein entschieden hat.“
Das liegt daran, dass das Bundesverfassungsgericht nach Artikel 94(1) Ziffer 4a
über Verfassungsbeschwerden, die von jedermann mit der Behauptung erhoben werden können, durch die öffentliche Gewalt in einem seiner Grundrechte oder in einem seiner in Artikel 20 Absatz 4, 33, 38, 101, 103 und 104 enthaltenen Rechte verletzt zu sein
entscheidet. Es kann also zwar Jedermann Verfassungsbeschwerde erheben, aber eben nur bezogen auf „seine Grundrechte“, und für Ausländer gehören diejenigen Grundrechte, die für „alle Deutschen“ definiert sind, nicht dazu. Sie können also wegen der Verletzung ihrer Versammlungsfreiheit genauso wenig vors Bundesverfassungsgericht ziehen wie wegen der Verletzung der Berufsfreiheit nach Artikel 12 oder der Freizügigkeit im Bundesgebiet nach Artikel 11.
Natürlich heißt das nicht, dass das Grundgesetz es verbieten würde, dass Ausländer sich versammeln. Ihre Versammlungen oder ihre Teilnahme an Versammlungen sind aber zunächst nicht besonders durch das Grundgesetz geschützt. Auch die Versammlungsfreiheit ist ja ein Abwehrrecht gegen den Staat. Der Staat kann also bei einer Versammlung von Ausländern oder bei der Teilnahme von Ausländern wesentlich ungehinderter eingreifen als bei einer Versammlung von Personen, die Deutsche im Sinne des Grundgesetzes sind.
Nehmen wir z.B. an, die Versammlung würde nach §5 Versammlungsgesetz verboten, weil „Tatsachen festgestellt sind, aus denen sich ergibt, daß der Veranstalter oder sein Anhang einen gewalttätigen oder aufrührerischen Verlauf der Versammlung anstreben“. Der Veranstalter klagt dagegen durch die Instanzen, die aber das Verbot bestätigen. Wenn der Veranstalter ein deutscher Staatsbürger ist, dann kann er am Ende vors Bundesverfassungsgericht gehen und dort die Verletzung seiner Versammlungsfreiheit geltend machen. Ist er es nicht (und ist er auch kein ausländischer EU-Bürger, dazu im letzten Abschnitt), sind seine Aussichten, dass seine Verfassungsbeschwerde überhaupt angenommen wird, gering.
Entsprechendes gilt, wenn die Polizei die Versammlung nach §13(1) auflöst, weil sie „einen gewalttätigen oder aufrührerischen Verlauf nimmt“ oder wenn die Polizei entscheidet, nach §18(3) des Versammlungsgesetzes Teilnehmer wegen gröblicher Störung der Ordnung von der Versammlung auszuschließen.
Die Beispiele zeigen, dass das Versammlungsgesetz eine Reihe von Gründen für Verbote, Auflagen und Ausschlüsse nennt, bei denen man sehr unterschiedlicher Meinung sein kann, ob sie in einer konkreten Situation zutreffen. Darüber haben dann Gerichte zu entscheiden – der Weg zum Bundesverfassungsgericht wegen der Verletzung der Versammlungsfreiheit steht aber nicht jedem offen. Die deutschen Staatsbürger können sich unmittelbar auf Art. 8 GG berufen, die ausländischen nicht.
Das gilt auch für die Auflage, auf Demonstrationen nur bestimmte Sprachen zu verwenden. Vor einem Jahr hatte die Polizei in Berlin verfügt, dass auf einer propalästinensischen Demonstration nur die deutsche und die englische Sprache verwendet werden dürfen. Sie bezog sich auf die ihrer Ansicht nach gegebene unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit nach §14(1) des Versammlungsfreiheitsgesetzes von Berlin. Das Verwaltungsgericht Berlin gab der Polizei Recht. In den Medien wurde das viel kritisiert, von taz bis FAZ. Interessant ist die verfassungsrechtliche Argumentation. Tabea Nalik schreibt auf lto.de zwar, „Die Beschränkung greift in erster Linie in die Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 Grundgesetz (GG) ein.“ Dann argumentiert sie aber mit der Verletzung der Meinungs- und der Kunstfreiheit. Diese sind bekanntlich keine „Deutschenrechte“ sondern „Jedermannsrechte“.
Versammlungsfreiheit und Handlungsfreiheit
Es ist behauptet worden, dass auch Ausländern Versammlungsfreiheit nach dem Grundgesetz zukäme, wenn schon nicht nach Artikel 8, dann eben nach Artikel 2 des Grundgesetzes, dessen Satz 1 lautet:
Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt.
Artikel 2 ist ein Jedermannsrecht und das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit wird als „Allgemeine Handlungsfreiheit“ interpretiert.
Nun ist es aber so, dass dieser Artikel überhaupt nur greift, wenn kein Schutzbereich eines anderen Grundrechts betroffen ist, das in einem anderen Artikel des Grundgesetzes geregelt wird. Das ist intuitiv sofort einleuchtend, denn sonst bräuchte es die weiteren Grundrechts-Artikel gar nicht. Man könnte sich, wenn man sich da irgendwo eingeschränkt sähe, immer auf Artikel 2 berufen, der wäre sozusagen ein Joker-Artikel für alle Fälle.
Auf der Website der Universität Potsdam kann man dazu folgendes lesen:
In vielen Fällen greift statt des Grundrechts der allgemeinen Handlungsfreiheit ein spezielleres Grundrecht. Wer bestimmte Aktivitäten ausführt, weil dies zur Religionsausübung gehört, ist über Art. 4 GG geschützt. Die Teilnahme und das Organisieren von Versammlungen findet spezielleren Schutz in Art. 8 GG usw. Einzig in den Fällen, wo andere, speziellere Grundrechte nicht einschlägig sind, kann auf Art. 2 I GG zurückgegriffen werden.
So ist z.B. in Artikel 12(1) GG festgelegt: „Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen.“ Damit ist klar, dass dieses Recht, das natürlich auch von der Allgemeinen Handlungsfreiheit abgedeckt wäre, eben nicht „Jedermann“ garantiert wird, sondern den deutschen Staatsbürgern.
Artikel 2 ist genau für die Handlungen gedacht, die durch die anderen Grundrechtsartikel nicht erfasst werden. In den verschiedenen Darstellungen zur so genannten „Reiten im Walde“-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts kann man sich das sehr schön ansehen. Verlinkt habe ich eine Analyse, die zeigt, dass man zunächst prüft, ob der Schutzbereich spezieller Grundrechte betroffen ist, und erst wenn das nicht der Fall ist, auf Artikel 2 kommt. Das Gericht ist da zu der Einschätzung gekommen, dass dessen Schutzbereich eröffnet ist.
Spezialfall EU-Bürger
Es wurde darauf hingewiesen, dass ausländische EU-Bürger hinsichtlich der Versammlungsfreiheit die gleichen Rechte haben (müssen) wie deutsche Staatsbürger. Dem würde ich nicht widersprechen, es ist allerdings für meine Fragestellung nachrangig. Denn selbstverständlich kann es sein, dass auch ausländische EU-Bürger, wie auch Deutsche, des Arabischen hinreichend mächtig sind, um arabische Losungen zu skandieren. Zugleich trifft aber weiterhin zu, dass man bei Demonstrierenden, die Fahnen mit arabischen Aufschriften schwenken und dabei arabische Losungen rufen, eine Anfangsvermutung haben kann, dass sie eben weder Deutsche noch ausländische EU-Bürger sind.
Dennoch ist es interessant, sich den Fall der ausländischen EU-Bürger genauer anzusehen, weil er die Problematik, um die es mir geht, nämlich die Frage, für wen die verfassungsmäßig verbürgte Versammlungsfreiheit (abgesehen von Einzelgesetzlichen Regelungen) gilt, noch einmal beleuchtet.
Im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) heißt es im Artikel 18
Unbeschadet besonderer Bestimmungen der Verträge ist in ihrem Anwendungsbereich jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten.
An dieser Stelle ist zunächst kurz zu erwähnen, dass das Diskriminierungsverbot des Artikel 3 GG die Staatsbürgerschaft nicht umfasst. Das Bundesverfassungsgericht selbst hat darauf immer wieder hingewiesen, z.B. hier (Rz. 47):
Die Staatsangehörigkeit wird in Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG trotz Ähnlichkeiten und Überschneidungen mit den dort genannten Merkmalen nicht als unzulässiges Differenzierungsmerkmal aufgeführt. Eine Unterscheidung anhand der Staatsangehörigkeit unterliegt darum nicht dem strengen Differenzierungsverbot des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG.
Das wird im AEUV nun für EU-Bürger aber ausgeschlossen, auch die Staatsbürgerschaft wird innerhalb der EU zum unzulässigen Differenzierungsmerkmal. Somit ist die Existenz spezieller Bürgerrechte für Deutsche im Grundgesetz natürlich zunächst problematisch, da in Artikel 116 sehr klar steht, wer Deutscher im Sinne des Grundgesetzes ist. Damit diskriminieren alle Deutschengrundrechte die Bürger anderer EU-Staaten.
Auf der schon genannten Website der Uni Potsdam wird das Problem am Beispiel des schon genannten Artikel 12 GG dargestellt:
Art. 12 I GG umfasst dem persönlichen Schutzbereich nach nur „Deutsche“. Deutsche im Sinne des Grundgesetzes sind gem. Art. 116 GG diejenigen, die die deutsche Staatsbürgerschaft innehaben. Wenn man nicht davon ausgeht, dass man sich aus Gründen des EU-Rechts über den Wortlaut hinwegsetzen darf und diesen so auffasst, dass auch EU-Bürger*innen vom persönlichen Schutzbereich des Art. 12 I GG umfasst sein müssen, können sich Menschen nicht deutscher Staatsangehörigkeit zunächst nicht auf die Berufsfreiheit gem. Art. 12 I GG berufen.
Als Lösung wird angegeben:
Da im EU-Recht (Art. 18 AEUV) ein Diskriminierungsverbot aufgrund der Staatsangehörigkeit besteht, wird mitunter wie folgt argumentiert: Zwar ist der Wortlaut von Art. 12 I GG insoweit eindeutig, dass nur Deutsche i.S.d. Art. 116 GG erfasst sein sollen. EU-Bürger*innen den Grundrechtsschutz aber vollständig zu verwehren würde dem EU-Recht seinem Sinn und Zweck nach entgegenstehen. Daher sind EU-Bürger*innen zwar „nur“ über Art. 2 I GG geschützt, ihnen ist aber der gleiche Schutzstandard wie in Art. 12 I GG zu gewähren.
Interessant ist hier die Formulierung „wird mitunter wie folgt argumentiert“, die darauf hinweist, dass die Experten sich dabei keineswegs einig sind. In dem Text heißt es dazu denn auch, man sei „in der Rechtswissenschaft überwiegend einig, dass Unionsbürgern über Art. 2 I GG der gleiche Schutzstandard zugesprochen werden soll. Im Detail ist dies unter Rechtswissenschaftlern durchaus umstritten“.
Es zeigt sich, dass es selbst für EU-Bürger nicht ganz einfach ist, ihnen die Grundrechte zu garantieren, die „allen Deutschen“ garantiert werden.
Im Falle der Versammlungsfreiheit ist zusätzlich aber ein Blick in die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) hilfreich. Hier ist in Artikel 11(1) die Versammlungsfreiheit zunächst als Jedermannsrecht aufgeführt:
Jede Person hat das Recht, sich frei und friedlich mit anderen zu versammeln und sich frei mit anderen zusammenzuschließen; dazu gehört auch das Recht, zum Schutz seiner Interessen Gewerkschaften zu gründen und Gewerkschaften beizutreten.
Darüber, ob die EMRK in Deutschland Verfassungsrang hat, ist man sich nicht ganz einig. Den Sachstand kann man auch in einer Ausarbeitung des wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages nachlesen, die allerdings versäumt, auf die Auswirkung des Artikel 16 EMRK einzugehen, auf die auch der oben zitierte Hartmut Vogel bereits hingewiesen hat und die für die Beurteilung, ob EU-Bürgern wie auch anderen Ausländern durch Art. 11 EMRK in Deutschland die gleiche Versammlungsfreiheit zusteht wie den deutschen Staatsbürgern, noch zu beachten wäre:
Die Artikel 10, 11 und 14 sind nicht so auszulegen, als untersagten sie den Hohen Vertragsparteien, die politische Tätigkeit ausländischer Personen zu beschränken.
Soweit also die Durchführung einer Versammlung oder die Teilnahme daran als politische Tätigkeit aufgefasst wird, kann sie sowohl für EU-Bürger als auch für andere ausländische Bürger beschränkt werden. Damit wäre die Versammlungsfreiheit in Deutschland nach der EMRK ganz nach dem Wortlaut von Artikel 11 GG nur für Deutsche im Sinne des Grundgesetzes zu garantieren.
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