Gleiches Futter für alle Elefanten! – eine juristische Einschätzung zur „Causa SWR“

Die geplante Zusammensetzung der „Elefantenrunden“ im Vorfeld der Landtagswahlen in Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz hat bereits viel politischen Staub aufgewirbelt. Vieles spricht dafür, dass sie darüber hinaus auch rechtswidrig ist. Der SWR sollte hieraus seine Schlüsse ziehen.

Der Südwestrundfunk hat sich festgelegt: Sowohl in Baden-Württemberg als auch in Rheinland-Pfalz sollen an den sogenannten Elefantenrunden im SWR vor den Landtagswahlen am 13. März nur diejenigen Parteien teilnehmen, die bereits heute in beiden Landtagen vertreten sind. Begründet wird dies mit der Ankündigung unter anderem der beiden Ministerpräsidenten, im Falle einer Beteiligung der AfD selbst nicht für die TV-Runden zur Verfügung zu stehen.

Ob zumindest in Rheinland-Pfalz das Konzept nun tatsächlich durchgezogen wird, ist nach der Absage von CDU-Spitzenkandidatin Julia Klöckner fraglich. Die „Causa SWR“ ist also noch längst nicht ausgestanden. Vielleicht geht sie sogar jetzt erst richtig los.

Umso wichtiger ist es, die bereits umfassend erfolgte politische Einordnung noch um eine juristische Betrachtung zu ergänzen, auch um für künftige Fälle Rechtsklarheit zu gewinnen. Hierzu will dieser Artikel beitragen. Die Ausgangsfrage: Bestünde für die nichtberücksichtigten Parteien Linke, FDP und AfD die Chance, erfolgreich den Rechtsweg hinein in die Elefantenrunde zu beschreiten? Oder haben etablierte Partei-Elefanten ein Anrecht auf die besten Plätze am medialen Futtertrog?

Vorab sei folgendes bemerkt: Angesichts der im Vorfeld gemachten Ansagen aus den Staatskanzleien in Stuttgart und Mainz ist der politische Einfluss auf die Entscheidung des SWR zwar offensichtlich – und entsprechend häufig wird in Kommentarspalten auf die verfassungsrechtlich abgesicherte Staatsferne des Rundfunks verwiesen. Dieser Umstand allein ist jedoch nicht justiziabel: Der vom Bundesverfassungsgericht aufgestellte Grundsatz der Staatsferne zielt auf die Schaffung von Strukturen ab, die eine von staatlichen und Parteieinflüssen dominierte Entscheidungsfindung innerhalb der Rundfunkanstalten ausschließen. Entsprechend hat das Gericht 2014 im ZDF-Urteil die Zahl der Staats- und Parteienvertreter in den Gremien der Anstalten – immerhin – auf maximal ein Drittel der Gesamtmitglieder begrenzt. Letztlich war es im vorliegenden Fall doch eine freie Entscheidung des SWR, wie er die Elefantenrunden zusammensetzt. Dass man sich dem Druck aus der Politik gebeugt hat, darf man gerne kritisieren (und sich zugleich fragen, ob sie tatsächlich notwendig gewesen ist – ob also die Stühle von SPD und Grünen tatsächlich leer geblieben wäre, hätte der Sender anders entschieden…) – rechtlich angreifbar ist die Entscheidung über diesen Ansatz aber nicht.

Vorbild: Der Fall „Kanzlerduell“

Es gibt allerdings einen anderen denkbaren Ansatz, der im Recht der Parteien auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb wurzelt. Die Gerichte bis hin zum Bundesverfassungsgericht waren bereits einmal mit der Frage befasst, ob die Zusammensetzung einer TV-Wahlsendung eine Partei in ihrem Recht auf Chancengleichheit verletzt. Das war im Jahre 2002, als die FDP mit einem „Kanzlerkandidaten“ namens Guido Westerwelle in den Bundestagswahlkampf zog. Seinem selbstauferlegten Status entsprechend, wollte Westerwelle auch am „Kanzlerduell“ von ARD und ZDF teilnehmen. Nachdem eine Teilnahme Westerwelles am Duell abgelehnt worden war, klagte die FDP gegen die öffentlich-rechtlichen Sender – und scheiterte.

Auch die gegen die vorinstanzlichen Entscheidungen eingelegte Verfassungsbeschwerde brachte keinen Erfolg. Ein Blick in die Begründung der Karlsruher Richter liefert dennoch wichtige Erkenntnisse zur Beurteilung der „Causa SWR“:

Kurzschlüsse im Sendungskonzept

So führte das Bundesverfassungsgericht damals aus, das Kanzlerduell beruhe auf einem „schlüssigen und folgerichtig umgesetzten journalistischen Konzept“. Danach sollten nur diejenigen Kandidaten am Duell teilnehmen, „die allein ernsthaft damit rechnen können, zum Bundeskanzler gewählt zu werden“. Grundsätzlich darf ein öffentlich-rechtlicher Sender also selbst das Konzept für seine Wahlsendungen aufstellen. Insoweit schützt ihn seine Rundfunkfreiheit aus Artikel 5 des Grundgesetzes vor allzu strengen externen Vorgaben.

Auf den ersten Blick scheint es, als basierte auch die Zusammensetzung der SWR-Elefantenrunden auf solch einem schlüssigen und folgerichtig umgesetzten Konzept: Denn ihr liegt das Auswahlkriterium der aktuellen Parlamentszugehörigkeit zugrunde, welches auch konsequent angewendet wird, da alle in den Landtagen vertretenen Parteien zur Teilnahme eingeladen worden sind.

Allerdings: Maßstab für die Zusammensetzung der Runde darf nicht der Status quo der Parlamentszugehörigkeit sein. Vielmehr ist als Maßstab die realistische Chance in der bevorstehenden Wahl anzulegen. Dies kommt in der Verfassungsgerichtsentscheidung deutlich zum Ausdruck: 2002 mussten sich ARD und ZDF für die Bestückung eines Kanzlerduells die Frage stellen: „Welcher Kandidat könnte realistischer weise der künftige Bundeskanzler sein?“. Entsprechend hat sich der SWR 2016 bezüglich der Bestückung einer Elefantenrunde fragen: „Welche Parteien dürften realistischer weise künftig in den Landtagen vertreten sein?“ Zur Beantwortung der Frage kann sich der Sender auf aktuelle, repräsentative Umfragen zu einem aussagekräftigen Stichtag stützen; ob er dann aber nur Parteien berücksichtigt, die in den Umfragen oberhalb der Fünf-Prozent-Hürde liegen oder ob er eine niedrigere Schwelle wählt und damit den Teilnehmerkreis weiter ausdehnt, ist seine freie redaktionelle Entscheidung.

Demnach müssten jedenfalls alle Parteien, die nach aktuellen repräsentativen Umfragen über der Fünf-Prozent-Hürde liegen, berücksichtigt werden. Und das sind nun einmal zum Stichtag der SWR-Entscheidung (19. Januar 2016) in Baden-Württemberg die Linke und die AfD, in Rheinland-Pfalz die Linke, die FDP und die AfD.

Dass das Konzept als Maßstab die bloße aktuelle Parlamentszugehörigkeit zugrunde legt, ist gemessen an den Aussagen des Bundesverfassungsgerichts nicht schlüssig.

Das Parlament als ‚closed shop‘

Zwar räumen die Richter den Sendern einen gewissen Spielraum bei der Gestaltung von Wahlsendungen ein. „Allerdings dürfen die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ein redaktionelles Konzept, das die Erfolgsaussichten von Beteiligten am Wahlwettbewerb nachhaltig mindern kann, nicht ohne Rücksicht auf diesen Umstand durchsetzen.“ Mit anderen Worten: Die Gestaltung der Wahlsendungen darf einzelne Parteien im Wettbewerb nicht über Gebühr benachteiligen.

Die im Parlament vertretenen Parteien besitzen gegenüber ihren außerparlamentarische Mitbewerbern ohnehin einen gehörigen Vorsprung im Wettbewerb: Sie tauchten in den vergangenen fünf Jahren regelmäßig in der Öffentlichkeit und in der medialen Berichterstattung auf; nicht nur in Form von Parlamentsdebatten, auch bei der Gestaltung von Nachrichtensendungen und Reportagen griffen die Medien primär auf die in den Parlamenten sitzenden Parteien als Ansprechpartner zurück. Hinzu kommt, dass die Parteien und ihr Spitzenpersonal auch die offiziellen Termine und Internetauftritte von Regierungen und Fraktionen nutzen können, um ihre Positionen in die Öffentlichkeit zu tragen. Daraus resultiert ein größerer Bekanntheitsgrad von Partei und Personal im Wahlvolk. Und dagegen ist zunächst auch überhaupt nichts einzuwenden: Diesen Vorsprung haben sich Landtagsparteien durch ihre Erfolge im vergangenen Wahlwettbewerb redlich verdient.

Allerdings darf die Gestaltung einer journalistischen Wahlsendung kurz vor einem erneuten Wettbewerb diesen Vorsprung nicht noch weiter vergrößern. Genau das geschieht aber, wenn nun in der Elefantenrunde wieder nur diejenigen sitzen, die ohnehin zuletzt im Parlament vertreten waren: Außerparlamentarische Parteien sind viel stärker als die Parlamentsparteien darauf angewiesen, in den Medien stattzufinden, da ihnen sonstige Informationskanäle weitgehend verschlossen sind. Indem man sie nun von der Elefantenrunde aussperrt, wird ihnen die große Chance genommen, endlich auch einmal „auf Augenhöhe“ mit den etablierten Parteien und deren Spitzenpersonal zu diskutieren. Und nur wenn die bislang eher unbekannten Spitzenkandidaten kleinerer Parteien in den direkten Schlagabtausch mit den Dreyers, Klöckners, Kretschmanns oder Wolfs treten, können sie sich als ernstzunehmende Alternativen zum etablierten parteipolitischen Portfolio profilieren.

Wird den außerparlamentarischen Mitbewerbern diese Chance verwehrt, drohen sich die bestehenden parlamentarischen Strukturen zu verfestigen – das Parlament könnte so zum „closed shop“ für bekannte und (je nach Standpunkt mehr oder weniger) bewährte Politiker mutieren. Dabei lebt die Demokratie doch gerade von der Chance der Minderheit, selbst einmal Mehrheit oder zumindest Teil des Parlaments werden zu können. Und sie braucht auch regelmäßig Frischluftzufuhr in Form von neuen Köpfen und Ideen, um weiterhin unbeschwert atmen zu können.

Damit führt das SWR-Konzept zu einer nachhaltigen Minderung von Wahlchancen: Denn es benachteiligt die außerparlamentarischen Parteien, welche aber im besonderem Maße auf eine mediale Berichterstattung auf Augenhöhe mit den Parlamentsparteien angewiesen sind.

Herdentiere haben es besser als Einzelgänger

Und dieser Umstand wiegt umso schwerer, als die TV-Runden in beiden Bundesländern gerade einmal drei Tage vor der Wahl, nämlich am 10. März, stattfinden sollen. 2002 stieg das Kanzlerduell zwei Wochen vor der Wahl. Damals hatte das Bundesverfassungsgericht festgestellt: „Die bis zum Wahltag verbleibende Spanne von zwei Wochen ist in der „heißen Phase“ des Wahlkampfs ein Zeitraum von nicht unerheblicher Länge. Ihn kann die Beschwerdeführerin nutzen, indem sie an mehreren gewichtigen redaktionellen Beiträgen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zu Themen des Wahlkampfes teilnimmt.“

Vorliegend bleibt den kleineren Mitbewerberbern kaum noch Zeit, um die durch die TV-Runden entstandenen Eindrücke beim Wähler bis zum Wahltag zu korrigieren. Damit verstärkt die Terminierung der Sendung den allgemein kurz vor Wahlen zu beobachtenden Trend der Fokussierung auf die großen Parteien und ihre Spitzenkandidaten.

Als „Ausgleich“ für die Nichtberücksichtigung bei der Zusammensetzung der Runden will der SWR nun Einzelinterviews mit den Spitzenkandidaten von Linken, FDP und AfD führen. Diese sollen unmittelbar nach der Live-Runde ausgestrahlt werden.

Ist damit nun alles in Ordnung? Ohne Frage dürften die Interview-Ausstrahlungen im Umfeld der Runde auf eine nicht geringe Resonanz stoßen. Doch gerade aufgrund der beschriebenen Zugkraft der aus dem Parlament (und den Medien) bekannten Spitzenpolitiker wird das Zuschauerinteresse in erster Linie den Live-Runden gelten – und deutlich nachlassen, sobald die roten „On Air“-Leuchten erloschen sind.

Zudem bleibt den Spitzenkandidaten der kleineren Partei nach wie vor das Agieren auf Augenhöhe verwehrt. Gerade hierbei kann sich aber ein Politiker als besonders schlagfertig, witzig, emotional, intelligent, souverän – kurzum: als gegenüber seinen unmittelbaren Konkurrenten überlegen präsentieren. Ein aufgezeichnetes Interview im Nachgang zum Treffen der „Elefantenherde“ schmeckt da wie ein Dessert aus der Konserve im Nachgang zu einem opulenten Hauptmenü.

Folglich sind die Einzelinterviews auch nicht geeignet, den durch die Nichtberücksichtigung bei der Zusammensetzung der Live-Runden entstandenen Nachteil zu kompensieren.

Vom NDR lernen

Im Ergebnis spricht also sehr viel dafür, dass die beabsichtigte Zusammensetzung der beiden Elefantenrunden Linke, FDP und AfD in ihrem Recht auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb verletzt: Auch sie müssen einmal gemeinsam mit den etablierten „Platz-Elefanten“ ganz vorne am medialen Futtertrog stehen dürfen. Eine öffentlich-rechtliche Institution wie der SWR darf über diese Bedenken nicht einfach hinwegsehen, vielmehr muss sie die Rechte der von seiner Programmgestaltung Betroffenen achten.

Zumal der Sender – wie auch der öffentlich-rechtliche Rundfunk insgesamt – jeden „bösen Schein“ vermeiden sollte, wonach Entscheidungen unter dem Druck der Politik getroffen worden seien. Denn für das Ansehen der Rundfunkanstalten ist die politische Unabhängigkeit von geradezu existenzieller Bedeutung.

Der SWR sollte also seine Entscheidung noch einmal überdenken. Der Norddeutsche Rundfunk mag hierzu als Vorbild dienen: Wenn selbst die Entscheidung über den deutschen Teilnehmer beim Eurovision Song Contest revidiert werden kann, warum dann nicht auch eine Entscheidung mit erheblichen Auswirkungen auf die demokratische Kultur zweier Bundesländer?